《教育规划纲要》提出：“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。浙江被确定为全国民办教育综合改革试点省，开展“分类管理”是综合改革的突破口，目前正在前段调研的基础上制订试点实施方案。受省教育厅的委托，我和协会秘书处的同志参与了试点方案的调研与起草工作。下面，我就开展分类管理面临的几个问题谈一点自己的思考。
　　思考之一：如何理解开展“分类管理”的必要性
　　在去年召开的全国民办教育发展大会上，教育部鲁昕副部长作了重要讲话，把“营利与非营利”问题列为当前我国民办教育改革与发展亟待破解的10大突出问题之一。鲁副部长指出， “由于理论准备和实践探索不足，目前尚未建立对营利性和非营利性民办学校进行分类管理的国家制度，导致实践中鼓励和规范的政策产生了矛盾，法律规定的优惠政策得不到有效落实。”这是对《规划纲要》作出“分类管理”决策的权威解读。
　　要进一步理解“分类管理”的必要性，还须正视以下现实：
　　（1）改革开放后兴起的民办教育，是教育体制与社会主义市场经济体制接轨的产物。现有民办学校基本上属于投资办学而非捐资办学。在办学许可证上注明“不要求取得回报”的民办学校，其举办者多数是想取得合理回报的。
　　（2）我国民办教育的现行法律法规和一整套政策是基于教育的非营利性而设计的。《民办教育促进法》允许出资者在办学结余中取得合理回报，并将此列为“奖励”而非“营利”。这一规定未得到除民办教育领域外其它社会各界的广泛认同，在长达8年的时间里处于被“搁置”状态。
　　（3）现有民办学校基本上靠收取学费来维持运行。这种“以生养校”的发展模式，在收费设限而财政资助和社会捐赠又难以到位的情况下，面临日益严峻的考验。义务教育阶段的公办学校实施绩效工资改革后，这一问题显得尤为突出，不少民办中小学已陷入进退维谷的困境。
    现实中的种种纠结告诉我们，实施综合改革是民办教育的唯一出路。试图用大一统的制度和政策来规范不同类型的民办学校，注定是行不通的。在《规划纲要》精神的指引下，开展与社会主义市场经济体制相适应的民办教育“分类管理”改革，已势在必行。
　　思考之二：如何界定非营利性民办学校
　　我国《民间非营利组织会计制度》规定，“适用本制度的民间非营利组织应当同时具备以下特征：该组织不以营利为宗旨和目的；资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报；资源提供者不享有该组织的所有权。”
　　完全遵循这一会计制度的上述规定，只能将非营利性民办学校界定为：
　　（1）学校法人产权独立完整；
　　（2）举办者投入属于捐赠；
　　（3）办学结余不能用于分配而全部用于教育；
　　（4）终止后的剩余资产归社会所有，用于发展教育事业。
　　这与有关部门草拟的“民办教育专项规划”的表述相一致，从制度设计看似乎完美，但一旦付诸实施，便会引出不少棘手的问题。
　　为了说清问题，不妨按照举办者对“产权”和“回报”的态度，将现有民办学校划分为三种类型。第一类是捐资型：举办者既不要产权，也不要回报。第二类是投资型：举办者既要产权，也要回报。第三类是出资型：举办者可以不要回报，但不愿放弃产权。对“分类管理”制度作顶层设计时，需要重点关注并慎重对待的是为数众多的出资型民办学校及其举办者。对这一类民办学校及其举办者的政策设计不当，会使“分类管理”的实施陷于十分尴尬的处境。我们的初步调查已证实了这一点。
　　我们认为，在社会主义初级阶段，举办者不要求获取经济回报，已实属不易，应予鼓励和支持；不愿把投入当作捐赠，也无可厚非，应予理解和尊重。将这部分人举办的学校排除在“非营利性民办学校”之外，在理论上说不通，在实践上肯定有害而无益。
　　因此，我们主张将非营利性民办学校的界定标准明确为：
　　（1）学校法人产权独立完整；
　　（2）举办者不享有办学结余资产的所有权；
　　（3）办学结余不能用于分配而全部用于教育；
　　（4）终止时，归还举办者投入后的剩余资产用于发展教育。
　　上述界定标准与现行非营利性医疗机构的界定标准相一致。卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家计委《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》规定：“非营利性医疗机构是指为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构，不以营利为目的，其收入用于弥补医疗服务成本，实际运营中的收支结余只能用于自身的发展，如改善医疗条件、引进技术、开展新的医疗服务项目等。营利性医疗机构是指医疗服务所得收益可用于投资者经济回报的医疗机构。”中央四部委联合制发的这一《实施意见》，在界定非营利性医疗机构时，只是规定“不以营利为目的”，“收支结余只能用于自身的发展”，不涉及投入资产的最终归属。这一设计思路符合现阶段的国情实际，值得我们认真借鉴。
　　思考之三：是否允许举办实施学历教育的营利性学校
　　我们认为，依据2010年5月7日制发的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，应该允许民间投资举办实施学历教育的营利性学校。
　　国务院《若干意见》指出：“积极推进医疗、教育等社会事业领域改革。将民办社会事业作为社会公共事业发展的重要补充，统筹规划，合理布局，加快培育形成政府投入为主，民间投资为辅的公共服务体系”，“支持民间资本兴办高等学校、中小学校、幼儿园、职业教育等各类教育和社会培训机构。修改完善《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，落实对民办学校的人才鼓励政策和公共财政资助政策，加快制定和完善促进民办教育发展的金融、产权和社保等政策，研究建立民办学校的退出机制。”
　　值得一提的是，2002年制定的《民办教育促进法》，在述及民间资本办学时一律称“出资”，而2010年的国务院《若干意见》首次改称“投资”，并首次将民办教育定性为“民办社会事业”。
　　既然是投资，就应该允许获取经济回报，即允许营利性学校的存在。
　　既然支持民间资本以投资方式兴办各类教育，就应该允许举办实施学历教育的营利性学校。
　　既然要修改完善《民办教育促进法实施条例》，就应该让试点地区先行一步，在大力支持非营利性民办学校发展的同时，也为实施学历教育的营利性民办学校创设必要的发展空间，从而为日后修改《实施条例》提供实践案例。
　　思考之四：如何分别设计相关配套政策
　　对营利性和非营利性民办学校分别设计配套政策，应立足于有效破解制约民办教育发展的一系列体制性障碍；着眼于吸引社会资金以多种方式进入教育领域，促进民办教育整体走强；大力支持非营利性民办学校的发展，为营利性民办学校的发展创设必要的空间。
　　试将主要的配套政策设计为：
　　（1）非营利性民办学校登记为事业单位，核定教师事业编制，在编教师享受与公办学校教师同等的社会保障和退休待遇。营利性民办学校登记为企业单位，教师实行人事代理，并参照事业单位职工的相关政策落实社会保障待遇。
　　（2）非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠。营利性民办学校免征营业税，企业所得税享受减半优惠。
　　（3）非营利性民办学校及其学生和教师享受公共财政的必要资助。营利性民办学校原则上不享受公共财政资助，其学生享受国家规定的资助政策。
　　（4）非营利性民办学校享有招生、收费、教材选用和专业设置等办学自主权，收费实行备案公示制，纳入财政预算外资金专户管理。营利性民办学校依法自主办学，收费由市场调节。
　　（5）非营利性民办学校采用《事业单位会计制度》。营利性民办学校采用《企业单位会计制度》。
　　（6）非营利性民办学校一律以行政划拨方式提供建设用地。营利性民办学校一律以出让方式提供建设用地。
（7）非营利性民办学校，举办者投入的资产归举办者所有，不享受办学结余资产的所有权，不获取经济回报。营利性民办学校，享有《公司法》规定的相关产权与经济收益。
　　（8）非营利性民办学校须建立监事制度。营利性民办学校须在董事会中设立独立董事。
　　思考之五：如何引导现有民办学校合理分流
开展分类管理面临的突出问题，是如何引导现有民办学校合理分流，让多数实施学历教育的民办学校转为非营利性民办学校。为此，有必要对转为非营利性的民办学校采取补偿政策：
　　（1）原以出让方式取得建设用地的，即时出让价与行政划拨价的差额部分，可在办学结余款中扣除，返还给举办者。
　　（2）对开办以来未取得任何回报，积累净资产超过原始投入部分，可以一次性奖励的方式给予合理回报。
　　（3）举办者无资产投入，靠滚动发展起来的学校，对开办以来未取得任何回报的实际办学者，可以一次性奖励的方式给予合理回报。
　　（4）举办者原始投入占建校总投入的比例较大的学校，经举办者提出申请，可以政府参股的形式，置换举办者的部分原始投入。
　　（5）实施分类管理后，遵循财产保值原则，允许按出资人的实际出资额和当年金融机构存款基准利率的乘积，从办学结余款中返还给出资人，或计入其新增出资额。
　　对转为营利性的民办学校也应采取必要的政策扶持，为此建议：
　　（1）原以行政划拨方式取得建设用地的，即时出让价与行政划拨价的差额部分，可以由举办者补交，也可以计入民办学校国有资本公积。
　　（2）实施分类管理后三年内享受与公办学校同等的税收优惠；三年后免征营业税，企业所得税享受减半优惠。
　　（3）鼓励地方政府以购买教育服务的方式支持这类民办学校的发展。

黄新茂

2011年3月15日