四川师范大学民办教育研究中心 顾美玲 卢德生
[摘要] 日本对于私立高等教育质量的评估可分为外部评估和内部评估，私立高等教育外部评估主要由民间的大学基准协会和文部省来实施。大学基准协会对私立大学的评估有两种：“加盟判定审查”和“相互评估”。文部省对私立大学的评估是通过大学评价一学位授予机构来实施的。内部评估则是私立大学的自我评估。日本的经验对我国民办高校教育质量评估有借鉴作用。 [关键词] 私立大学；质量评估；启示 一、日本对私立高校的质量评估
评估分为外部评估和内部评估。
1．外部评估日本私立高等教育外部评估主要由民间的大学基准协会和文部省来实施。
第一、大学基准协会的评估办法
大学基准协会是由4年制大学校长为主要成员的非官方性质的第三者评价机构，成立于1947年7月，是日本历史上第一个全国性高等教育评估民间组织。凡是申请加入大学基准协会的大学，必须通过该协会的鉴定，鉴定合格才能成为协会的成员，进而得到办学合格的认可。大学基准协会实质上是一个实施集体自我约束和社会监督以维护大学声誉的组织机构，其鉴定结果不具备法律效力。
大学基准协会对私立大学的评估有两种：“加盟判定审查”和“相互评估”。前者指的是一所私立大学申请成为大学基准协会正式会员时，要接受是否合乎正式会员条件的审查；后者是已成为正式会员的学校，每10年内要接受定期的相互评估，看其办学水平是否合乎正式会员的条件。
第二、文部省的评估办法
文部省对大学的评估是通过大学评价—学位授予机构(独立行政法人)来实施的。这个机构的，前身是成立于1991年7月的国家学位授予机构 (National Institute for Academic Degrees，NIAD)，2004年4月，文部省将其改名为大学评价一学位授予机构(National Institute for Academic Degrees and University Evaluation，NIAD-UE)。
大学评价一学位授予机构开展大学评价的具体目的主要有两个。即：“(1)对大学开展的教育、研究、社会服务等活动进行多方面的评价，评价结果反馈给各大学，以期对改进大学的教育、研究等起到促进作用。(2)通过评价将大学的活动状况、成果等以易于明白的形式公诸于社会，以广泛求得国民对作为公共机构的大学的理解与支持，从而促进大学的发展”。
大学评价一学位授予机构对私立大学的评价仅限于两方面：学科领域的教育状况和学科领域的研究状况。这两项都是5年评估一次。
大学评价—学位授予机构关于大学学科评价的方法采取三步：首先，由设于大学评价—学位授予机构内的大学评价委员会及专门委员会制定评价的具体内容、方法等有关事项；然后，各大学根据这些有关规定开展自我评估，并将自我评估报告书及相关资料提交大学评价—学位授予机构；最后，大学评价委员会及专门委员会根据大学提交的自我评估报告书和实地调查研究所得到的资料综合得出评价结论，并将评价结论通知学校，公之于众。
大学评价—学位授予机构实施评价的体系分为3级。最高领导机构为大学评价委员会，委员会有成员30人，包括大学校长、教授以及研究机构、企业界人士。大学评价委员会的主要职责是讨论制定评价的方针、计划等重要问题，并审议决定评价结果。大学评价委员会按评价项目、评价领域下设若干专门委员会，专门委员会负责审议所评价项目或领域的评价内容、方法，实施评价和审议评价结果。各专门委员会又下设若干由委员和评价员组成的评价小组，开展具体的评价活动。
2.内部评估
自1991年大学设置基准(大学设置基准是文部省制定的对大学进行审批时大学必须达到的最低标准)改订后，日本大多数大学都建立了校内评价制度并设置负责评价的专门机构。各类大学在评价实施的具体事宜中各有倾向性，一般来说，国立大学比较倾向把自我评价机构定位于“教授组成的议事委员会”，而公立和私立大学则倾向定位于“校长的咨询部门”。自我评价机构成员主要由在职教师以及办公室职员、校长和各院系领导组成。在私立大学，校董和董事长在自我评价机构中也占有一席之地。
第一、实施内部评估的原因日本私立大学自我评估机制的引入较晚，20世纪90年代初才开始。日本的大学审议会提出，希望“各大学以自主的自我检查、自我评价为基本原则，根据我国的现状，首先有必要形成自我检查、自我评价的体制和习惯”。按照“为实现本大学的目的及其社会使命，对于教育研究活动等状况必须努力进行自我检查、自我评价”(《大学设置基准》第二条的规定)。引入自我评估机制的原因主要是：弥补合格判定制度的不足；促进大学自治的活性化；有必要向政府和社会介绍大学的实际情况；向海外说明日本大学达到的相应水准。
第二、评估的主要内容
私立大学自我评估的内容由大学审议会、大学基准协会、日本私立大学联盟等组织和团体设定。
由于大学自主评价可根据各自的方法，上述组织和团体仅列出了一些带有政策性建议的参考项目，主要包括：教育理念和目标、招生状况、学生生活、课程设置、教学方法、学籍管理、评价成绩与认定学分、毕业生就业情况、研究水平、师资结构教学设备、与国际和社会交流情况、财务管理、自评体系等等。各大学可以建立相应的评价机构，按照各自办学理念，设定适当的评价项目，系统地进行评价工作。
1．评估背景分析
日本对私立教育有专门的评估办法，然而其私立高等教育的质量与美国的私立教育相比还是有不小的差距，日本有几所世界著名的私立大学， 但就整个私立高等教育的发展水平看，尚不足以与美国相比。
但是，日本是私立教育主导型国家，其私立教育从体制和内容上看已经趋于成熟，日本私立高等教育是其整个高等教育的主体，私立高等教育在规模、数量上都远远超过公立高等教育。
2．评估目的分析
从前面的分析我们能够看出，日本对私立大学质量的评估目的主要包括：向社会公布私立教育的整体发展情况，作到信息的透明化；促进政府和社会资金的流向，影响相关主体对私立教育的投资；促进生源竞争；规范与促进私立大学的发展。
由上可见，这是一种在私立教育发展比较成熟，功能比较完善和水平较高的前提下的目的定位，是在私立教育市场比较完善的情况下的教育行为与市场行为。
3．评估标准分析
研究表明，日本虽然在评估的办法和程序上公私有别，但是在标准上依然是在保证比较高的基本标准的前提下体现学校之间的一些差别。也就是说，无论是对待公立学校还是私立学校，都必须本着对社会负责的态度，向学生及社会公众提供优质教育和健康成长的文化环境，为社会培养高水平的优秀人才；必须拥有相应的足以保证优质教育得以实现的办学条件，包括优秀的教师、热心于教育并精通教育的管理者以及经费、校舍、图书馆、实验室、运动场地等，这些标准是教育质量的保证，没有也不能搞“因私而异”。
4．评估办法分析
日本政府基本上不直接参与高等教育的评估，要求大学进行自我评价，在评估活动中强调了中介机构的作用。这不是说政府的角色就不重要，政府所扮演的角色也是至关重要的，只是作用方式是宏观的、间接的、隐性的，如利用立法功能，确立教育质量评估机构行为的合法性和评估结果的权威性；根据评估结果决定对学校的财政支持份额，提升评估的重要性和严肃性等等。应该说，没有日本政府的这些作用，其私立大学质量评估是很难深入进行下去的。而评估的中介机构是一个与政府、学校、社会三者保持等距离的独立实体。在这种情况下，评估机构提供的信息具有比较高的社会可信度。由此可以看出，在评估办法上日本强调政府的间接功能、大学的自我评价及其与中介结构相结合的方式。
改革开放以来民办教育的崛起，引起了中国教育体制的深刻变革。但民办教育在高等教育领域中的发展一直不尽如人意，由于民办高校学历需经教育部批准，因此，具有独立颁发“学历文凭”资格的民办高校为数不多，办学层次不高。其数量直至1999年才为37所。另外，还有高等学历文凭考试试点学校150多所，在校生近10万人。当时学历文凭民办高校仅占全国高校总数的1．9％，民办高校的比例偏小，发展滞后。
1999年我国高校开始大规模扩招，扩招后导致了许多问题。当时的情况是：一方面由于纯民办高校比例小、档次低，在解决高校扩招问题上作用不大；另一方面公立大学投入不足、教育资源不足，扩招后严重超负荷运转；在此背景下，要解决高校扩招问题，许多公立大学纷纷探索把公办学校的品牌与民间资金相结合，建立民办性质的二级学院以增加教育投入和扩大教育机会，这是一种自发进行的高教办学体制改革的新探索。这种自下而上涌现出的公立大学民办二级学院近年来共有300多所，其发展速度较快，但大多数只是由公立大学自行设置上报各省教育厅备案，因而其设置标准呈现多元化而不规范化的发展趋势。
针对公立大学民办二级学院的发展背景及其存在的问题，教育部以颁发文件的形式，将公立大学民办二级学院规范为独立学院。2003年4月23日，教育部发布了教发[2003)8号文：关于印发《关于规范并加强普通高校以薪的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》的通知。《意见》明确界定了独立学院“是专指由普通本科高校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院”。《意见》对举办者、经费来源、办学条件、办学模式等作出若干重要规定。尤其规定了独立学院要做到“七个独立”，即独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。并且对于必要的办学条件作了量化要求。
在8号文件之后，教育部又于2003年8月19日印发了教发函〔2003)〕247号文，即《教育部关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作的通知》。在247号文件发布之后，各地按照文件所作的规定对原有民办二级学院进行检查清理并向教育部重新报批，教育部的有关部门和专家也亲自下到地方抽查了一批民办二级学院，一些不符合条件的二级学院有的被停办、有的被要求进行整改，同时也批准了一些新的独立学院。至2004年底，教育部已审批独立学院249所。据2004全国教育事业发展统计公报，2004年全国民办普通高校和成人高校228所，在校生139．75万人(含独立学院学生)；民办其他高等教育机构 1，187所，注册学生105．33万人。由此可以计算出 2004年民办学历高校的在校生占全国共计2，000多万大学在校生总数的比例不到7％。
由上可见，我国民办高等教育尚处在发展初期阶段，民办高校的设立仅仅是按教育部设置的标准由官方进行审批的，目前还谈不上以中介机构对民办高校的质量进行评估，更无法作到高校自我评估与中介机构的质量评估相结合；从一定程度上说与国外大多数私立大学在发展程度上还有较大差距。
在一种事物发展的初期，对其实施评估，主要还应该是规范、督促和鼓励。故此，对我国民办高校的评估，通过规范来保证整体质量，防止在初期就出现良莠不齐甚至弄虚作假现象；通过督促及时帮助发现问题和解决问题；通过鼓励来大力促进其发展。所以，还远不能像日本那样通过评估来确认自身的地位甚至与公立学校争夺生源那样实施功能定位，毕竟，我们的整体教育背景和社会背景还不一样。所以，对国外私立大学的评估经验我们要从国情出发加以吸收。因此，准确把握认识我国民办高等教育的发展阶段和质量评估的功能定位，将是改革我国民办高校质量评估的重要前提。
从当前我国民办高校发展的现实出发，笔者认为借鉴日本的经验，在加强民办高校自我评估的基础上，设立具有权威性的民间中介机构对民办高校质量进行评估比较适合我国国情。
构建有中国特色的民办高校质量评估体系设想如下：
1.民办高校的管理体制。《民办教育促进法》规定“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构”。这说明，民办高校应建立董事会，实行董事会领导下的校长负责制。学校管理体制直接反映民办学校的性质，特别是民办高校投资体制的性质，这应该是评估的基本内容，通过评估促进学校完善高效的民办学校管理体制和运作体制。
2．民办高校的基本办学条件。由于民办高校发展过程的特殊性尉于民办高校的办学基本条件的评估不可以照搬国内公办高校与国外私立高校的评估标准，而是应根据我国民办高校发展的实际情况来构建基本办学条件的评估指标体系。要考虑到我国民办高校正处于发展的“初级阶段”，要着眼天民办高校完成基本积累后的发展前景，给予民办高校一个良好的发展空间，应通过评估给民办高校一个推动力，引导其向高水平、高质量、特色化的方向发展。
3.民办高校的教师队伍。不可否认的是，由于投资体制的原因，民办高校不可能像公办高校一样，建设一支齐全完备的师资队伍。不过民办高校目前的教师队伍现状一方面充分利用了高校剩余的教师资源，却也给学校的教学质量造成了一定的影响。所以必须加强对教师队伍的评估，促使民办高校建设一支专兼职结构合理的教师队伍。
4．人才培养质量的评估。由于现实体制和认识原因，民办高校的生源质量往往相对较差，这就更显得加强人才培养质量的评估是非常重要和紧迫的。民办高校由于其办学特色明显，各个学校之间在人才培养的类别取向上差异较大，因此，针对民办高校的人才培养质量应该加强两个方面，一是作为普适性质量的德育、智育、体育等方面的教育质量的评估，二是紧密结合学校的培养特色的人才培养质量的评估。
构建民办高等教育质量评估体系应注意如下三个问题：
(1)一致性与多样性相结合，对民办高等教育质量实施分层评估。
从高等教育大众化的观点来看，高等教育质量是多样化的，民办高校内部发展也是极不平衡的，质量上存在不小的区分度，所以，针对不同层次类别的民办高校，应该有不同的评价指标体系和具体评价标准，这样才能真正起到评价的促进作用；因此建立科学合理的民办高等教育质量评估体系，并进行分级评估是必要的。多样性与一致性相结合的标准是建立在评估主体多样化的基础上的，针对我国民办高校类型多种多样的实际情况，在有一个基本评估标准的基础上，对各类民办高校教育质量实施分层评估，应是我国民办高等教育质量评估的一项重要改革举措。
(2)淡化政府职能，充分发挥中介组织在民办高校评估中的作用。
在日本私立大学的评估过程中，政府往往是退居二线。在目前我国的民办教育发展初级阶段，政府的作用还不能完全退出，一方面，教育部在对具有独立颁发文凭的民办高校进行评估时可以缩小他们与公办高校之间的距离，以强化质量要求；另一方面民办高等教育机构和各省级相关部门在评估的过程中可以扮演参与者、召集者和评估指标体系；评估步骤方法的制定者的角色。政府职能的淡化，并不是政府职能完全退出高等教育质量评估的体系，而创造了一种体现高等教育多方利益的体系。
我国政府对民办教育的管理必须转变职能，转向间接宏观管理，使民办学校办学重心下移，形成以学校自主办学为主的办学机制，各级政府要切实将过去主要依靠行政管理手段，转到既通过市场机制推动民办教育的发展，又主要综合运用法律手段、行政手段、经济手段、资助政策、政策引导等宏观管理的手段上来。同时要积极培育社会中介组织参与管理和加强督导与评估，中介机构既可加强对民办学校办学水平和教育质量的监督与评估，又可沟通民办学校与社会、民办学校与教育行政部门、民办学校之间的关系，还可以向民办学校提供咨询和信息服务。
但不能忽视一个的现状是，目前我国的社会中介评估组织的发展还处于起步和初创阶段，国家的相关法律法规体系也还没有建立起来，我们又不可能等到这一切都建立起来之后才对民办高校进行评估，所以，在当前的情况下通过中外联合开展的项目进行质量评估的改革试点，积累成功经验加以推广是很有必要的；最终在借鉴国外有益经验的基础上，逐步培育有权威性的中介机构，充分发挥中介组织在民办高校质量评估中的作用，应当是我国民办高校教育质量评估改革的必然趋势。
(3)民办高等教育质量评估要以自评为基础，要增强民办高等学校合格评估的透明度，并且要加强评估专家人才库的建设。
当前我国高等教育合格评估的指标体系基本上都是用量化指标体现。高等院校在接受各种合格评估之前将大部分精力用于指标体系的准备上，甚至还有不惜突击作假的现象。要纠正这种偏差，我国民办高等教育的认证与评估应当做到以自评为基础，而且自评报告并不以数量化的指标作为评判的全部标准，必须由评估组在现场审查阶段认真检查自评报告的方方面面是否落实在实践中，评估的所有工作都要指向于促使被认证与评估对象能建立一种质量的保障机制。
还有，我们必须进一步增强民办高等学校合格评估的透明度，可以建立全国民办高等学校教育质量评估网络信息平台，将合格评估的标准、被评对象及其结果的信息向社会公开。
此外，民办高等教育的认证与评估需要拥有一批高质量的专业人才，主要是来自公私立高等院校、实践界的专家学者，这些专家所具有的专业素质、高效工作和公平理念将使评估结果具有极大的权威性。我国目前高素质评估专家的数量还远远不够，应当加紧评估专家的人才库建设，以确保民办高等教育评估工作的高质量。
