北京广播电视大学副校长、研究员、哈尔滨工业大学管理学院博士研究生 张有声

　　[摘要]日本的私立高等教育管理有着自己的特色：教育管理体制实行分权制，分级对口管理；公立学校与私立学校的管理部门分开，以避免管理行为的混乱；以宏观管理为主，管理主要体现为一种服务；教育法制健全，依法管理的规范性强；经费资助是对私立学校实施行政管理的重要方面，是国家对私立学校实行管理的手段。随着社会主义市场经济体制的完善和高等教育体制改革的深入，我国的民办高等教育将有一个较大的发展，在发展中借鉴汲取他国的有益经验，对我国民办高等教育的发展大有裨益。
　　[关键词]日本；教育管理；私立高等教育

　　教育管理指国家管理教育的活动，是具体实现教育政策规定的教育目的的一种国家作用，是在作为教育政策而制定的法律下，遵照法律的规定，具体地执行教育政策的一种公权作用。日本的政治制度和教育管理体制与我国不同，在私立高等教育（我国称为“民办高等教育”）的管理方面也独具特点。

　　一、学校行政管理

　　1．日本的学校行政管理

　　据日本文部科学省2001年5月学校基本调查：日本全国有高等学校1228所，私立高等学校占80％左右；大学在校生276．6万人，私立大学在校生占总数的73．4％。日本私立高等学校，均归属文部大臣管理，进行管理的职能部门为文部科学省高等教育局私学部。
　　作为国家行使私立学校管理的基本原则，日本强调实行“法律行政”。一方面，政府行为受法律制约，严禁超越法律规定滥施职权；另一方面，主要通过行政立法去规范学校的办学行为，以便管理者和被管理者都有明确的依据。法制健全、规范性强是日本教育行政管理的显著特征。有关私立学校行政管理的法律系统由四个层次的法律构成。它们是国会通过的第一层次的《教育基本法》、第二层次的《学校教育法》、第三层次的《私立学校法》、《私学财团振兴法》、第四层次由文部省制定的《学校法人会计基准》等条令和各种实施规则，以及各都道府县制定的地方性法规。系统、健全的教育立法，使日本私立学校的管理具有很强的规范性。
　　为了增强行政管理的科学性，日本在文部省附设大学设置与学校法人审议会，人员主要由私立高等学校校长和社会贤达组成，经费由政府负担，受国家或地方政府控制。文部省在对私立高等学校行使管理权时，尤其是在批准设立、改变设置者和下令关闭时，必须事前听取这些机构的意见，否则将视为非法。因此，这些机构虽然是咨询性质的，但握有审定权，具有权威性，对职能部门的行政管理形成制约。
　　现代日本教育行政的基本原理是指导和服务型行政，而不是历史上曾经有过的监督命令型行政。依据这个基本原理，在私立高等学校的自主性原则下，除非违反法令以及法律规定的管辖权，主管部门的行政管理主要是提供指导建议，更多地表现为一种服务。
　　提供经费资助是行政管理的重要职能。日本政府依据《私立学校振兴援助法》，对私立高等学校提供经费资助，旨在谋求维持和提高私立学校的办学条件，减轻学校和学生的经济负担，完善私立学校的管理，促其健全发展。因此，在日本，经赞资助也叫“保证金”。

　　二、学校设置管理

　　日本除高等专门学校外，其他各类高等学校中，在学校数量上都是以私立高等学校为主。二战前，日本的私立高等学校多由财团法人设立。财团法人是把财产法人化的组织，能否建立财团法人主要视财产的存在。因为学校的公共性质，组建可以设立学校的法人必须满足一定的条件，因此，二战后日本的《私立学校法》提出了学校法人概念，把私立高等学校的发展纳入法制轨道。

　　1．营利限制与回报办法

　　日本私立高等学校不能以营利为目的，但可以有盈利事业，前提是不妨讲学校教育教学。盈利事业的种类被限定在与学校类型有关的餐饮、零售、住宿、医院、农场、研究所、制造业等，收益须用于学校经营，并且，其财务应作为特别财务与学校其他财务区分处理。
　　日本的营利性学校没有学校股东组成的董事会，股东每年桉章程规定的比例提取办学所获利润，按股分红，运行机制与企业相同。国家刘这类学校制定了比对其他私立学校严格得多的管理制度。此类学校建立需经当地建设、卫生、消防部门的批准，学校经费不能连续两年出现赤字，学校固定资产与债务的比例不能低于1．25:1。学校的各项财务开支必须输入计算机，通过计算机随时对学校财务进行检查，并经常组织人员到校检查，一经发现违反财务规定或把营利放在第一位，忽视教学质量，就按规定予以处罚，情节严重的要吊销办学执照。
　　对于公益性的私立高等学校是否应该有回报，日本认为，在学校停办时，应通过利息的方式回报投资者。

　　2．服务对象大众化

　　日本私立高等学校的服务对象，主要面向社会中层甚至下层，这是由于在高等学校中，水平和威望最高的大学是国立的，如东京大学。私立高等学校尽管不乏庆应义塾和早稻田等名牌大学，但绝大多数招收难以考上国立名牌大学的学生。加之二战后教育民主化、大众化的影响，私立大学还是以面向工薪阶层为主的。私立大学实行收费教育，收费标准每年平均110万日元左右，相当于国公立学校的2-3倍。私立学校普遍设有奖（贷）学金，至于收费标准，通常由各校理事会决定，政府不干预，但也有一些都道府县有最高限额的规定。
　　私立学校不应当成为特权阶层或富贵阶层的专利或工薪阶层的奢侈品。在这个问题上，日本有两点做法：其一，私立学校的收费标准普遍高于同类型的公立学校（以学费作为主要经费来源）；其二，国家的限制普遍地不是硬性规定和干预，而是借助政策和舆论的力量，加以引导。

　　3．学校设置与关闭

　　在日本，私立大学、短期大学和高等专门学校的审批权在文部省，其他私立学校的审批权在地方都道府县。审批时，主管部门要分别听取大学设置与学校法人审议会或私立学校审议会的意见。法律规定，主管部门应在8个月内完成审查，并将结果迅速通知申请者。
　　日本对私立学校的审批，根据国家发展的需要加以必要的控制。例如，20世纪60年代日本经济高速发展时期，企业界和其他社会部门需要大批高级专门人才，现有学校难以充分满足国家和社会各方面的需求，为此，国家鼓励设立高等学校，促进了日本高等教育迅速发展。70年代中后期，随着产业结构调整，经济发展速度放缓，高等学校的发展基本饱和。1975年，通过法律第61号追加“尤有必要时除外”，文部省对新开办私立大学、新增系科以及增加招生名额等的申请，一般不予批准，以控制私立大学的发展。
　　日本要求私立学校的设置要严格地与国立、公立学校执行同一标准，国家对国立、公立、私立学校平等看待，一视同仁。
　　日本设置私立学校以设立者的捐款行为为前提，因而其变更也以捐款行为的变更为转移。法律规定，未经主管行政部门批准，不得变更捐款行为。而学校其他有关方面的变更，均是以是否要变更捐款行为加以限制。就是说，无论怎样变更，主管部门都要监督是否有经费上的保障。如果要申请变更捐款行为，其程序与申请设置时相同，只是根据具体的变更内容的不同，所提交的文件和证明有所区别。
　　日本私立学校法规定，主管部门在认为学校法人违反法令规定或拒绝接受管辖者在使用其他方法不能达到监督学校法人之目的的情况下，有权令其关闭。关闭私立学校时，最主要的是财产的处理。法律规定，除合并和破产外，根据捐款行为的规定，剩余财产应归所属者，不能处理的财产归国库，由大藏大臣接管。为扶植私立学校的发展，国家将收归国库的财产（除现款外），一律转让或无偿借给其他私立学校。
　　作为对教育主管行政部门关闭权的制约，日本的有关法令都规定私立学校有权依法申请复议或提出民事诉讼。

　　三、学校经费管理

　　经费问题是私立高等学校的一个最具根本性的问题，经费特别是创办资金的来源，成为区分是国家办学还是社会力量办学的基本标准。但是，经费问题又不仅仅局限于此，经费问题的溢出性效应既反映在由于私立学校收费多少而涉及到了教育的平等问题上，也反映在私立学校是否以营利为目的的办学方向问题上，反映在国家是否肯给予私立高等学校以一定的资助从而促进还是放任私立高等学校的发展问题上。
　　日本以立法的形式表明国家对私立学校在经费方面要给予资助，井以制度化的形式在国家和地方两个层面表现出来，这种资助的强度也是很可观的。20世纪60年代，日本经济进入高速发展的黄金时期，日本政界和财界充分认识到，国际间的经济竞争就是技术竞争，而技术竞争又成为教育竞争。适应经济高速发展的需要，日本积极调整学校教育结构，加强理工科教育和科学技术教育，加强培养有科学知识、有技术的科技人才和熟练工人，促进了教育迅速发展，包括私立学校在内的各级各类学校均有了很大的扩展。同时，在 60年代风靡世界的人力资本理论的影响下，日本坚信教育投资在国民经济发展中会产生巨大作用，他们希望日本所有性质的学校都能够在促进经济发展中起到应有的作用。国家以及政界、财界和社会都期望私立学校能为经济的振兴助一臂之力。
　　自20世纪70年代起，日本政府包括地方政府加大了对私立学校的资助，这种资助在私立学校的经费中日益占有举足轻重的地位，国家的资助在私立学校的经费比例中在1980年达到顶点，是年，资助的经费比例在私立大学已占这些学校经费的29．5％。90年代后期，受亚洲金融危机的影响，日本经济疲软，在国家的财政处于极端严峻的情况下，1997年，日本给私立大学的资助不仅没有减少，与上一年度相比，反倒增加了75亿日元，达到2950．5亿日元。其中，仅特别资助就达 669亿日元。此外，日本还对私立学校专门提供基建经费资助，有计划地对私立学校的老校舍进行改建，国家和地方政府每年为此投入的资助达数亿或数十亿日元。

　　四、学校组织管理

　　私立高等学校把自主权集中表现在其组织经营上，以法律的形式，对学校组织经营与管理方面用国家的权力和学校的自主权加以规范，是现代国家普遍运用的方式。
　　日本私立高等学校的组织结构强调董事会或理事会的作用，在领导人员的组成上，有明确的规定。
　　第一，日本的规定较为细致。第二，日本实行理事会、评议会和监事三权分立的横向负责体制，理事会虽说统揽学校事务，但主要是提出学校发展的设计，而由评议会审议和做出决定，监事则对学校财产及理事工作进行监察，三方彼此牵制，是日本立法、执法和司法三权分立制在私立学校权力构成上的反映。国家通过将其法制化，目的在于形成学校内部民主化的自律机制。第三，日本私立高等学校的理事或评议员普遍是根据共同的办学理念，按其捐款行为被选任。是否具有捐款行为，是决定其是否出任的条件，由此其与学校的生存和发展的直接利害关系较大，无论管理权还是责任心都必然较强。
　　此外，学校设有监事，负责监察学校法人资产，学校经营状况等，监事不能兼任理事和学校法人，须对校理事会和主管监督部门双方负责。

　　五、学校教学管理

　　日本极力强调私立高等学校的教学活动要有特色，强调有个性化的学校和有个性的教学。
　　第一，日本私立学校的专业和课程设置善于菲顾自身传统与社会需求，不以眼前直接的社会需要戕害多年形成的传统，也不以传统排斥现代科技和经济发展提出的客观需要。在增设新的专业时，需呈报主管行政部门批准。主管部门批准与否一是看是否具备开设的经费和物质条件，二是看是否适应社会需求，其中第一点是最重要的。在此前提制约下，私立高校可以充分根据社会需要和本校特点进行有关的教学活动。总体上看，日本私立高校的专业和课程设置稳定性较强，标准化程度较高。
　　第二，日本私立高等学校实行教学科研并重，虽然私立大学的科研水平和力量总体上逊于国立大学，但仍不失为日本基础科学研究和应用开发研究的重要力量。当然，在人文社会科学研究领域，私立大学则声誉卓著，颇具特色。日本政府以经费资助为手段，大力引导私立高校发展基础科学研究，承担国家科技研究项目，并鼓励与企业合作，开发新技术、新产品。因而，私立大学不仅仅是教学机构，也是科研机构。

　　六、中日两国私立高等教育管理的特点比较

　　在对私立高等学校的具体行政管理上，我国实行的是民办高等学校由地方省级教育行政部门负责管理。《民办教育促进法》规定：“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”根据这个方针，鼓励支持和尊重学校的办学自主权与加强引导和管理相结合，是现阶段我国在民办高等学校管理上的基本政策。
　　我国行使管理的机构为各级主管教育行政部门。对民办高等学校，在保证其办学方向的前提下，管理行为突出表现在颁发学历、文凭和跻身正规学校体系的严格控制上。国家视学历文凭制度为教育制度的核心，是国家的基础制度之一，认为高等学校的水平是国家学术研究水平和高级专门人才水平的标志，因而，管理十分严格。
　　我国是以学校坚持贯彻党和国家的教育方针政策，接受主管部门的监督、检查、督导、评估和审计为前提的。在此前提下，国家鼓励和支持设立民办高等学校，保障学校的办学，学校在人事制度、工资制度、教育教学、课程设置和资金使用等方面拥有自主权。
　　我国民办高等学校的范畴与日本的私立高等学校的概念基本一致，只不过我国的私立高等学校特指个人举办的学校，被包含在民办高等学校中。因此，我国将“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构”，统称作“民办学校”。
　　中日两国对私立高等教育管理的特点，归纳起来有如下几点。
　　1．中日两国的私立高等教育管理体制不同。我国民办（专科）高等学校主要由省级教育行政部门进行审批和管理，教育部行使备案权；本科高等学校由教育部审批，省级管理。日本则主要集中在中央，中央制定的高等教育改革方案中包括占80％以上比例的私立大学。
　　2．我国的高等教育主管部门无论是中央还是地方都是教育行政部门。日本管理高等教育的部门在地方则是都道府县知事，而非教育委员会。把管理公立学校和管理私立学校的部门分开，以避免管理行为的混乱。
　　3．我国的教育管理重在监督检查和控制，虽然提出要变直接的行政管理为宏观管理，但在现阶段依然是直接的行政管理占很大比重，辅之以政策引导。日本的教育管理则以宏观管理为主，管理主要体现为一种服务。
　　4．我国的行政管理机构单一，依靠各级教育行政部门，目前组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，已经写进法律，并已成立了具有一定中介组织性质的高等教育教学评估中心。日本除行政部门之外，广泛依靠咨询机构和私学协会，这些组织机构形式多样，具有很强的社会性。
　　5．日本的教育法制健全，依法管理的规范性强，由于有关的法律法规制定得比较全面，管理起来清晰而明确。我国已经颁布了关于民办教育的第一个法律。
　　6．经费资助是中日两国对私立学校实施行政管理的重要方面，是国家对私立学校实行管理的手段，是国家调节私立学校发展的一个杠杆。我国《民办教育促进法》规定了“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展”及其他扶持与奖励政策。日本比较善于借助社会的力量，有些经费资助就交给社会负责了。
　　据国家教育部2004年统计，我国民办普通高等教育在校生已经发展到139．6万人，占全国普通高等教育在校生的10．5％，从规模和数量上看，比日本私立高等教育的发展略低，但随着社会主义市场经济体制的完善和高等教育体制改革的深入，我国民办高等教育必然要有一个较大的发展。在发展中汲取他国的有益经验，则会对我国民办高等教育的发展大有裨益。