治理与善治：新时期农村治理机制的实践创新*
王 飞
[摘 要]改革开放以来，随着农村民间社会的发展和壮大，传统的农村治理理念逐步受到时代发展的挑战，“统治”必须要向“治理”过渡。可以说，实施有效的治理，即善治问题对于推进农村地区的科学发展有着至关重要的意义和作用。分析当前我国农村在治理与善治方面存在的主要挑战，为了不断推进乡村治理机制完善，关键要大力培育农村公民社会，推动乡村社会治理健康发展；切实推进农村共同治理，完善村党组织领导的村民自治机制；积极发展农村团体自治，丰富基层村民自治的实践内涵。
[关键词]治理；善治；农村；机制；创新
[作者简介] 王飞，浙江育英职业技术学院基础部讲师，浙江 杭州 310018
改革开放以后，中国公民社会赖以生存和发展的经济、政治、法律和文化环境发生了根本变化，公民政治参与意识显著增强，大批民间组织得以涌现。对于社会主义新农村建设而言，在基层民主政治建设中，如果能把新农村的建设放在公民社会培育的视域中，充分发挥农民主体性地位和作用，积极探究农民权利的表达和实现途径，能够有效推进农村治理机制的创新和完善，实现从自在走向自觉，从成长走向成熟，从治理走向善治，并逐步构建具有时代与地域特色的农村治理机制与善治模式，这对于推动中国乡村社会发展和推进城乡一体化进程无疑具有十分重要的现实意义。
一、农村治理与善治的现实需要和发展目标
随着市场经济的形成和发展，社会生活和社会联系的复杂化和多样化，以及乡村开放和信息对外交流等加剧，农村权利要求和参与乡村建设热情不断增强，政府的权力也逐渐退出传统社会统治的广大领域，从而使乡村民间组织获得了一定的活动空间；另一方面，“基层群众自治制度”被中央纳入中国特色政治制度范畴，从而成为一种特定的政治话语。30年来，中国政府积极推动基层民主政治建设，使公民权利要求获得了国家层面的法律制度保障，也使民间组织获得了一定程度的自由。在广大农村，中国农民的知情权、参与权、表达权、监督权不断得到实现和保障。
在这种发展背景下，传统的农村治理理念和机制逐步受到时代发展到挑战。“统治”必须要向“治理”过渡。著名学者罗茨（Rhodes）认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”[1]（P2）。正如许多学者指出，公民社会兴起后，随之而来的是政府治理的变革。由公民社会组织独自行使或与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。“治理与统治（government）既有相通之处，也有实质性的区别。两者的实质性区别之一在于，统治的主体只能是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会”[2]。
善治理论是对治理概念的进一步深化，不少学者和国际组织纷纷提出了“元治理”（meta governance）、“健全的治理”、“有效的治理”和“善治”等概念，善治被用来表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，善治的过程是一个“公共利益最大化”的社会管理过程。
现代社会任何形式的民主政治都必须建立在民众自治基础之上。因此，中国农村村民自治成为特定的政治话语，既是时代和经济社会发展所需，也反映了中国特色社会主义政治和基层民主发展的自身要求。在社会主义新农村的建设中，如果没有好的政府治理改革配合，政治家的政治承诺和政策主张无论如何英明，新农村建设的进程也可能被弊端深重的官僚机器所扭曲。因此，实施有效的治理，即善治问题对于推进农村地区的科学发展有着至关重要的意义和作用。
可以说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。推动乡村社会发展和“公共利益的最大化”是善治的最终目标。乡村自治和农村治理，从根本上说就是要通过村民自身权利的表达切实推进基层公共权力服务群众和农村发展。为此，只有不断创新传统乡村治理机制，不断发挥农村各种民间力量的作用，充分张扬农民的社会、经济和政治等多方面权利，最终达到在各种不同的乡村制度关系中，运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进农村的公共利益。
二、当前农村治理与善治面临的主要挑战
改革开放以来，我国政府大力推进政策创新，在推动农村发展上，实施了一系列较有影响的政策举措，切实维护和实现农民自身权利，推进了农村经济与社会发展。可以说，经过近30年的实践摸索和改进完善，在农村治理和基层民主建设上取得了突出成就。同时应当看到，当前我国基层民主建设和乡村治理机制还面临着许多新挑战，还存在许多制约发展的问题，在很多方面还有待进一步完善。主要表现在：
（一）地方政府与村庄关系仍需调整
赵树凯研究指出，当前基层政府与乡村社会的关系，呈现反方向的运行逻辑：一方面，村庄内部的自主性资源和自主性组织结构正在生成发展，农民的自治冲动日益强烈；另一方面，乡镇对于村庄的控制性运作并没有相应消解，某些环节比人民公社的行政控制还强劲[3]。总体来看，地方政府与村庄的关系调整中，农民农村仍相对处于关系弱端，农村的社会建设与自我管理的方式仍处在调整、探索之中。因此，在共同治理村庄与创造有利于农村社会发育的环境和机制之间，政府还需要寻找平衡点。在村庄与国家的关系上，国家仍需要从总体上准确、清晰地定位村庄的前景，使村庄成为良好的基层治理单位与乡村公民社会 [4]。
（二）村民共同治理实效有待加强
各地村民自治模式尽管已经在实践探索中取得了一定经验和成就，但是仍然存在许多形式化的民主监督和民主参与。在很多地区，村民自治模式与农村治理预期目标之间还存在明显的差距。更为突出的一个事实是：取消农业税之后，乡村干部不再向农民收取税费，乡村干部因此越来越脱离农民的生产与生活。在农民需要基层组织来帮助解决“一家一户办不好或者不好办的事”时，基层组织却正在退出乡村，这个时候，国家与农民的关系往往不是变得更加亲密，而是变得没有关系 [5]。这就增加了在公民社会背景下农民切实享受公共服务的实际难度，大大削弱了村民参与乡村共同治理的实效性。
（三）村民自治内涵尚需深化拓展
应当看到，目前对村民自治认识、研究和实践主要是围绕着村民委员会选举、产生和运作的民主程序、民主制度等展开，村民委员会成为村民自治研究的核心。但在村民自治的各种程序和制度不断完善的过程中，群众自治的功能却没有得到充分发挥，反而日趋淡出。根据马翠军的研究，基层群众自治在内涵上包括“社区自治”和“团体自治”两个方面的区别：公民通过社区自治可以参与地方事务管理，体现对社区共同体的权利和义务；通过团体自治则可以使自身脱离地方权力的控制，自由选择自己的发展方式。从制度层面分析，这两种相互独立的自治形式构成了基层民主的基础，单纯强调社区自治或团体自治都可能导致公民对其产生依附性，只有两种自治形式同时存在且均衡发展，才能实现个人权利与公共权力的有效对接，才可能将个人从权力控制或权威约束下解脱出来 [6]。近年来，国家支持群团组织按照法律和自身章程开展工作，参与社会管理和公共服务，肯定了团体自治在基层群众自治中的重要性，这也就将村民自治的话语权从原有单一的村政权力体系中解放出来，拓宽了村民自治的实践内涵，为从根本上实现农民群众在自治中的主体作用提供了组织层面的资源。
总而言之，当前农村政治建设还依然面临着基层民主制度不健全、民主权利没有充分保障、村民自治组织过于单一、社会依然缺乏公平正义环境等严峻问题。因此，如何适应新的形势发展要求，正确面对和回应农村治理存在的新挑战，成为一项十分艰巨的任务。
三、新时期农村治理机制的创新实践
我们认为，在推进农村治理机制创新中，应当正视当前面临的主要挑战，从培育成熟公民社会和深入推进农村善治的角度，不断推进乡村治理机制完善，不断创新基层民主治理实践，推动中国农村治理与善治的深入发展和实践尝试。
（一）大力培育农村公民社会，推动乡村社会治理健康发展
治理与善治的基础在于农村公民和民间社会的充分发展。可以说，培育农村公民社会，推动乡村社会治理健康发展，这是新时期农村治理与善治的基础所在。在村民自治话语中，往往过度强调了“基层群众自治制度”的政治性诉求，而忽视了农村公民社会的培育，尤其是忽视了农民公民意识教育，这样乡村治理往往流于形式、缺失土壤，因而很难健康有序发展。为此，对于农村治理发展而言，要以农村经济发展、农业转型提升和农民素质提高等大力推动农村公民社会的发展，大力培育农村公民社会，推动乡村社会治理健康、有序、持续发展，在公民社会发展中不断调适村庄和基层国家政权之间关系，推动农村公民社会从自在走向自觉，从成长走向成熟，从治理走向善治。
（二）切实推进农村共同治理，完善村党组织领导的村民自治机制
推进农村共同治理，增强乡村治理的实效性，从而不断完善村民自治机制，这是新时期农村治理与善治的关键所在。为推动农村共同治理的实效性，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展农村基层民主，以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点，加强基层政权建设，扩大村民自治范围，保障农民享有更多更切实的民主权利。当前，要根据中央的要求，不断完善村党组织领导的充满活力的村民自治机制。主要是：深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的民主管理实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践。
（三）积极发展农村团体自治，丰富基层村民自治的实践内涵
积极发展农村团体自治，拓展村民自治的实践内涵，这是新时期农村治理与善治的重点所在。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文强调，要尽快扶持农民专业合作社，培育现代农业发展的经济组织。“家庭承包制+专业合作社”是符合国情的模式，专业合作社不能简单视为企业。中央已经明确，下一步要大力培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能。某种意义上，农民合作组织已远远超过村民委员会所能够承担的责任，也弥补了乡村“两委”主导下的各种乡村社会和公共责任的缺失，解决了乡村社会发展中的一些难题。农民可以通过多种组织形式，如各种专业组织、技术组织、市场中介组织以及一些涉及维权的自组织，参与到村民自治和乡村发展中来。正如马翠军研究指出的，“团体自治和社区自治两种相互独立的自治形式共同运作，均衡发展，将从根本上改变农民对地方权力体系的依附，有利于农民多层面、多渠道表达和实现个人权利和要求”[6]。
参考文献:
[1]俞可平主编.治理与善治[M].北京：社会科学科学文献出版社.
[2]俞可平.中国治理变迁30年[J].吉林大学社会科学学报,2008(3).
[3]赵树凯.政府治理是新农村建设的关键[J].中国发展观察,2006(6).
[4]毛丹.浙江村庄的转型与前景:三个关系维度[N].中华读书报,
[5]吕德文、贺雪峰.中国乡村治理六十年[N].社会科学报,
[6]马翠军.村民自治:政治话语还是发展话语[J].读书,2009(10).
